NEDERLAND, DE EU EN DE HELMS-BURTONACT

Geplaatst op 1 januari 2005 door Jerrol Renfurm
Op 12 maart 1996 ondertekende President Clinton ‘The Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act’. Deze nieuwe wet, genoemd naar de indieners ervan, staat beter bekend als de Helms-Burton Act. De wet beoogde een verscherping van de sancties tegen Cuba en probeerde de toegang van buitenlands kapitaal naar Cuba te belemmeren. De Helms-Burton wet weerhield buitenlandse bedrijven ervan te investeren in Amerikaanse genationaliseerde bezittingen in Cuba. Als die bedrijven toch in Amerikaanse onteigeningen investeerden, konden ze worden vervolgd voor Amerikaanse rechtbanken.
Inleiding
Op 12 maart 1996 ondertekende President Clinton "The Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act". Deze nieuwe wet, genoemd naar de indieners ervan, staat beter bekend als de Helms-Burton Act. De wet beoogde een verscherping van de sancties tegen Cuba en probeerde de toegang van buitenlands kapitaal naar Cuba te belemmeren. De Helms-Burton wet weerhield buitenlandse bedrijven ervan te investeren in Amerikaanse genationaliseerde bezittingen in Cuba. Als die bedrijven toch in Amerikaanse onteigeningen investeerden, konden ze worden vervolgd voor Amerikaanse rechtbanken.

In november 1996 stemde de voltallige EU voor een veroordeling van deze sanctie. Ook Canada, Japan en geheel Latijns-Amerika waren tegen de wet. De verwerping van de Helms-Burton Act door deze landen, gaf aan dat zij het niet eens waren met de V.S. In het verleden waren zij ook tegen de sancties van de V.S., maar vanwege de Koude Oorlog konden zij achter de Amerikaanse politiek tegen Cuba staan. Cuba vormde toen een directe dreiging voor de V.S., wat zelfs tot een mondiaal conflict had kunnen leiden met de Cubaanse raketten-crisis in 1962.

Na het einde van de Koude Oorlog en de ineenstorting van het Oostblok, verwachtte men dat ook het regime in Cuba zou vallen. De handelsbetrekkingen tussen Cuba en de Sovjet-Unie werden verbroken en Cuba geraakte in een economische depressie. Toch hield het Castro regime zich staande en werden de Amerikaanse sancties verscherpt. De verscherping van de sancties werd in veel landen als onnodig gezien en afschaffing van de sancties werd geopperd.

In dit werkstuk zal een analyse geven van de Helms-Burton Act. Voorts zullen de Europese en Nederlandse tegenreacties hierop beschreven worden. Tussen Europa en de VS ontstond er een fel debat over de Amerikaanse wetgeving, dat uiteindelijk resulteerde in een overeenkomst van 18 mei 1998. Toen leek een principieel handelsconflict tussen Europa en de VS bezworen. In dit werkstuk zal het debat beschreven worden voor de periode 1995-1998. Op 19 oktober 1960 gingen de sancties van kracht met de inwerkingtreding van de Export Control Act. In het eerste hoofdstuk zullen de Amerikaanse sancties tegen Cuba en de naleving ervan door Europa voor de periode van 1960-1989 beschreven worden.

Verder zullen in hoofdstuk twee de sancties van de VS in de jaren "90 geanalyseerd worden. Met name zal de Helms-Burton wetgeving beschreven worden vanwege het extra-territoriale karakter ervan en de Europese tegenreacties hierop. De Nederlandse economische belangen in Cuba worden in het derde hoofdstuk beschreven. Hierin worden mede de standpunten van de Nederlandse regering tegen de wet beschreven. Voorts zal er onderzocht worden in hoeverre er druk was uitgeoefend op de EU. Verder zullen de persreacties op het handelsconflict beschreven worden. Dit gebeurt aan de hand van de Volkskrant, NRC handelsblad en de New York Times.
{mospagebreak}
Hoofdstuk 1

1.1 De oorsprong van de sancties tegen Cuba
Op 1 januari 1959 namen revolutionaire troepen de macht over in Cuba. Het jonge revolutionaire regime, onder leiding van Fidel Castro, voerde vrij snel na de machtsovername een serie hervormingen door. Een van de hervormingen hield in dat veel buitenlandse bedrijven genationaliseerd moesten worden, om de Cubaanse economie onafhankelijk van het buitenland te maken. Nationalisatie van buitenlandse bedrijven was toegestaan door het internationale recht, mits daar een redelijke compensatie tegenover stond. Op 28 juni 1960 nationaliseerde het Castro-regime de Amerikaanse olieraffinaderijen op Cuba, zonder enige compensatie er tegenover te stellen. Deze actie volgde op de weigering van de oliemaatschappijen om ruwe olie, afkomstig van de Sovjet-Unie, te raffineren. De regering Eisenhower had de oliemaatschappijen namelijk verboden met de Sovjet-Unie te handelen. Als reactie op de onteigeningen verlaagde President Eisenhower de importquota op Cubaanse suiker.

Dit was niet de enige reden voor de verlaging van de quota. Suiker was het belangrijkste exportproduct van Cuba. De V.S. kocht Cubaanse suiker op tegen een hogere prijs dan op de wereldmarkt gangbaar was. Toen duidelijk werd dat Cuba goederen kocht van de Sovjet-Unie, en dat financierde met de suikeropbrengsten, besloot het Congres tot een wijziging van de Sugar Act van 1948. De president mocht onder deze gewijzigde wet zelf de hoogte bepalen van de suikerimport uit Cuba. Op 7 juli 1960 besloot president Eisenhower tot verlaging van de Cubaanse suikerimport met 700000 ton.

Op 19 oktober 1960 legde de VS Cuba een economisch sancties op. Zoals eerder vermeld gebeurde dit met behulp van de Export Control Act. Deze sanctie werd verdedigd met de Trading With the Enemy Act (TWEA) uit 1917. De TWEA werd door het Congres gewijzigd en gaf de president het recht om handelstransacties met landen te belemmeren, ten tijde van oorlog of als er, zoals toen, sprake was van een nationale dreiging. Voedsel en medicijnen mochten nog wel aan Cuba verkocht worden. Aanleiding hiervoor was de constante anti-Amerikaanse houding van het Castro- regime. Op de verlaging van import van suiker door de VS, reageerde het Cubaanse regime met verdere nationalisaties van Amerikaanse en andere buitenlandse bezittingen in Cuba.
De Amerikaanse bezittingen en investeringen in Cuba waren enorm. Zo hadden de VS meer dan 90 procent van de telefoon en elektrische diensten van het land in handen. Evenals 50 procent van het spoorwegnet en ongeveer 40 procent van de suikerproductie. In 1953, voordat de revolutionaire troepen dat jaar actief werden, stond Cuba op de derde plaats van landen waar Amerikaanse investeringen naar toe gingen.
Op 3 januari 1961 liet het Castro-regime de Amerikaanse ambassade te Havana weten dat het een drastische vermindering van het ambassadepersoneel van 11 personen binnen 48 uur wenste. De regering van de VS besloot door dit optreden van de Cubaanse regering, niet het ambassadepersoneel te verminderen, maar direct de betrekkingen met Cuba te beëindigen. Volgens president Eisenhower was de maat vol: “This calculated action on the part of the Castro Government is only the latest of a long series of harassments, baseless accusations, and vilifications. There is a limit to what the United States in self-respect can endure. That limit has now been reached".
{mospagebreak}
1.2 Internationalisering van de economische sancties tegen Cuba
Onder druk van de VS besloot de Organization of American States op 31 januari 1962 Cuba te weren van deelname aan deze organisatie. Als reden werd opgegeven dat Cuba een socialistische regering had, die gebaseerd was op het marxistisch-leninisme en militaire steun kreeg van de Sovjet-Unie en China. Fidel Castro bevestigde dit met de uitspraak: “ I am a Marxist-Leninist, and will be one until the last day of my life". Voor de VS betekende dit dat er een volledige economische blokkade van Cuba bewerkstelligd moest worden. Dat kon alleen als de handel van Cuba met het Westen en Latijns-Amerika werd stopgezet.

Op 7 februari 1962 verbood de Amerikaanse regering alle handel met Cuba. Onder de Cuban Import Regulations, werd de totale import uit Cuba stopgezet. De exportproducten van de VS mochten Cuba niet bereiken en andere landen werd verboden deze producten aan Cuba te leveren. De VS zouden alle economische hulp aan landen die de sanctie overtraden stopzetten. Dit besluit resulteerde in een gezamenlijke blokkade van Cuba door Latijns-Amerikaanse en NAVO-lidstaten met betrekking tot producten uit de VS. Maar vooral de NAVO-landen bleven met Cuba handelen, zij het niet in Amerikaanse producten.

Dit negeren van het Amerikaanse handelsembargo tegen Cuba door het Westen, bracht de VS ertoe meer agressievere maatregelen te nemen. Op 2 oktober 1962 kondigde Washington nieuwe maatregelen aan. Amerikaanse havens zouden gesloten worden voor alle schepen die wapens naar Cuba exporteerden. Transportschepen die socialistische havens aangedaan hadden, werden ervan weerhouden om in Amerikaanse havens aan te leggen tijdens die reis. Bovendien werd transport van Amerikaanse goederen verboden met schepen die handel dreven met Cuba. Het gevolg was dat veel Europese regeringen hun scheepvaartbedrijven adviseerden om niet meer op Cuba te varen, waardoor de handel met Cuba drastisch werd verminderd.

In het begin van de Cubaanse rakettencrisis had president Kennedy een volledige blokkade van Cuba afgekondigd. Dit had de president gedaan uit vrees dat de Sovjet-Unie atoomwapens naar Cuba wilden transporteren. Nadat de VS en de Sovjet-Unie tot een goede regeling van de crisis waren gekomen, liet de president de quarantainemaatregelen van Cuba beëindigen. Na de opheffing verschenen er Britse schepen in de havens op Cuba. De Britten weigerden om aan de sancties van de VS deel te nemen. Het belangrijkste argument dat zij aanvoerden was dat de VS geen legale redenen had om de Britten te dwingen hun handel met Cuba te beëindigen.

Op 8 juli 1963 verving de regering-Kennedy de Cuban Import Regulations door de Cuban Assets Control Regulations (CACR). Deze voorschriften hadden invloed op de Amerikaanse sancties tegen Cuba. Alle Cubaanse banktegoeden in de VS werden onder deze regelingen bevroren. Hierdoor konden zowel de Cubaanse burgers als de regeringen geen aanspraak meer doen op de tegoeden. De voorschriften verboden alle financiële en commerciële transacties tussen Cuba en de VS, dit gold ook voor particulieren van beide landen. Waren er toch transacties, dan waren die illegaal. Bovendien werd de mogelijkheid opengelaten om er nieuwe voorschriften aan toe te voegen.

De regering-Johnson kreeg te maken met de "Water Crisis" van 6 februari 1964. De Amerikaanse kustwacht had vier Cubaanse vissersboten in beslag genomen op verdenking van illegale activiteiten. Als wraakactie besloot het Castro regime de Amerikaanse marinebasis te Guantanamo niet meer te bevoorraden met water. Dit incident bracht de regering-Johnson tot de volgende maatregel. Alle Cubaanse burgers, die op de basis werkten, zouden ontslagen worden, tenzij ze besloten om permanente bewoners van de basis te worden en al het daar verdiende geld op de basis uit te geven. Als de 2500 Cubanen die er werkten hun geld op de basis spendeerden, dan zou dat volgens de Amerikaanse regering resulteren in een verlies voor de Cubaanse economie van vijf miljoen dollar per jaar.

Op 26 juli 1964 stemde de OAS in met economische sancties tegen Cuba. De lidstaten besloten om collectief de diplomatieke relaties met Cuba te verbreken en de handel met Cuba te beëindigen, met uitzondering van voedsel, medicijnen en medische apparatuur. Aanleiding hiervoor was de steun die Cuba leverde aan revolutionaire activiteiten in Venezuela. Mexico was de enige lidstaat die geen gehoor aan gaf aan het collectieve besluit.

Na deze collectieve sancties werden er weinig nieuwe sancties aan Cuba opgelegd. De enkele sancties die in de periode tussen 1964 en 1974 gecreëerd werden hadden meer betrekking op het vergroten van de restricties op de burgers van beide landen. Dit had waarschijnlijk te maken met de verplaatsing van de aandacht naar Vietnam in de Amerikaanse politiek.
{mospagebreak}
1.2.1 Verzwakking van de internationale economische sancties tegen Cuba
Tussen 1973 en 1975 nam het Cubaanse politieke en economische isolement in Latijns-Amerika af. Een aantal Latijns-Amerikaanse landen hernieuwde de diplomatieke relaties met Cuba en streefde naar normalisatie hiervan. De harde lijn van Washington tegen Cuba bleef tijdens president Ford van kracht. De president wilde geen normalisatie van de relatie met Cuba. Een maand na zijn installatie in het Witte Huis besloot hij dat als in de OAS de vereiste tweederde meerderheid zou worden gehaald om de sancties tegen Cuba te verlichten, de sancties van 1964 verlicht zouden worden. In november 1973 kwamen de ministers van Buitenlandse Zaken bij elkaar om hierover te beslissen. Zoals eerder besloot de VS zich van stemming te onthouden. Het gevolg was dat andere OAS landen dit besluit volgden, waardoor de stemronde niet de tweederde meerderheid haalde. Ondanks dat de sancties niet verlicht werden, door het tekort aan stemmen in de OAS, nam de handel met Cuba toe en ook de beoogde normalisatie van de betrekkingen tussen Cuba, Europa en de Amerikaanse Staten.

Op 29 juli 1975 werd, onder druk van de OAS lidstaten, tijdens een OAS-vergadering besloten de collectieve sancties tegen Cuba op te heffen. Elke lidstaat mocht zelf zijn politiek ten opzichte van Cuba gaan bepalen. De regering van de VS trad deze actie toe en begon serieuze gesprekken met Cuba over normalisatie van de betrekkingen. Besloten werd enkele sancties tegen Cuba op te heffen. Pakketten, cadeaus, publicaties, kranten, wetenschappelijke informatie, etc. mochten uit Cuba geïmporteerd worden, mits de betaling daarvoor gestort werd op een bevroren rekening in de VS. Bovendien werden reisrestricties iets milder.

Op 20 december 1975 liet president Ford weten dat de gesprekken over normalisatie van de relaties tussen beide landen mislukt waren. Dit gebeurde naar aanleiding van Cuba"s militaire interventie in Angola en de Cubaanse steun aan de onafhankelijkheidsbeweging in Puerto Rico. Cuba werd in de VS gezien als een land dat de revolutie wilde exporteren naar de rest van de wereld. Castro werd wegens zijn buitenlandse politiek bestempeld als een internationale bandiet.

Tijdens de regering-Carter werd getracht de positie van de VS in de wereld te veranderen. De VS werd gezien als een interventionistische staat. Deze opinie had de VS te danken aan haar optreden in Vietnam en Chili. Het State Departement probeerde eerst de relatie met Cuba te verbeteren, door diplomatiek overleg. De Amerikaanse regering zette een punt achter de verkenningsvluchten over Cuba, reisrestricties en het aanlijsten van buitenlandse bedrijven die met Cuba handelden werden opgeheven. Toch werden de relaties er niet beter op. Cuba weigerde Amerikanen te compenseren voor hun verloren bezit en was haar militaire macht in Afrika aan het uitbreiden. President Carter verwoordde dit als volgt:" Withdrawal of Cuban troops is a dominant factor in Angola and other places around Africa and the attitude of Cuba to withdraw its unwarranted intrusion into the affairs of Africa and other nations would be a prerequisite for normalization, yes".
{mospagebreak}
1.3 Verscherping van de economische sancties, 1981-1988
De regering Reagan trad veel krachtiger op tegen Cuba dan de regering Carter. De economische sancties werden onder Reagan verscherpt en er werd veel meer druk uitgeoefend op Westerse landen om de beoogde internationale blokkade van Cuba na te leven. Het belangrijkste economische offensief van de regering Reagan tegen Cuba was gericht tegen de Westerse economieën en geconcentreerd op drie gebieden. Ten eerste, het tegenwerken van sanering van het Cubaanse schuldenvraagstuk en de onderhandelingen hierover met West-Europa. Cuba ging op zoek naar een mogelijkheid tot vermindering van de schulden en Europa was bereid hun hierbij te helpen. Ten tweede werd de mogelijkheid van Cuba om kapitalistische financieringen te krijgen tegengewerkt. Ten derde poogde de VS, West-Europa over te halen geen Cubaanse goederen te importeren of te exporten naar het eiland. Het doel van de VS was om de mogelijkheden van Cuba te beperken, om in het bezit te komen van buitenlandse deviezen en het land economisch ten val te brengen.

Tijdens Carter, was de Cubaanse import toegenomen. De bedrijven, die hieraan deelnamen werden door de regering Reagan ontmaskerd met behulp van de CIA. In 1981-82 werden 40 zulke bedrijven bekend gemaakt en vervolgd onder wet TWEA. Het gevolg was een enorme daling van de Cubaanse import. De Cubaanse economie was, zoals eerder gesteld, afhankelijk van de verkoop van suiker. Een groot deel van de suikerexport werd niet gekocht door de Sovjet-Unie.Tussen 1980 en 1982 daalde de suikerprijs van 0,28 $ cent naar 0,07 $ cent per pond. Het tweede belangrijke exportproduct van Cuba was nikkel. Ook de prijs hiervan daalde op de wereldmarkt. Het gevolg was dat Cuba in een enorme crisis belandde.

De regering Reagan dreigde met directe interventie in de onderhandelingen tussen Cuba en de Westerse wereld om te verzekeren dat Cuba geen kapitaal verkreeg. De VS vond dat zij gerechtmatigd was dit te doen, omdat de regering-Castro de leningen van de VS uit de Batista periode niet erkend had begin 1960.

Van de primaire boycot, het verbod om Cubaanse producten te importeren, ging de V.S. vervolgens over op secundaire boycots. Deze hielden in dat de VS weigerde producten in te voeren uit derde landen waarin Cubaanse grondstoffen waren verwerkt.
Na 1987 werden er nieuwe sancties ontwikkeld tegen Cuba. Deze sancties troffen niet direct de Cubaanse economie. Ze waren gericht op de Cubaanse ballingen te beperken pakketen en hulp aan familieleden in Cuba te sturen. De nieuwe regels en wetten na 1987 werden ontwikkeld door het Amerikaanse ministerie van financiën en het in 1988 opgerichte Office of Foreign Assets Control.
{mospagebreak}
1.4 Europese economische relaties met Cuba
Voor het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog speelde de Monroe Doctrine een grote rol in de buitenlandse politiek van de VS. De Monroe Doctrine was er tegen gericht om Europa buiten het westelijk halfrond te houden. Europa mocht er niet koloniseren, interveniëren en mocht ook geen koloniën onder elkaar uitwisselen. Na de Tweede Wereldoorlog werd de Monroe Doctrine gezien als een obstakel tegen het internationale Communisme. Voor de Europeanen was Cuba een Amerikaans probleem en voor de VS was Cuba een globaal probleem, waarbij Europa moest helpen bij de economische blokkade van het communistische Cuba. Dit was een paradox van de Monroe Doctrine. Het belang van de West-Europese handel moet in de context geplaatst worden van de Amerikaanse strategie om Cuba economisch te isoleren. De VS ging tot een economisch isolement van Cuba over, omdat het eiland economisch afhankelijk van de VS was en omdat het eiland een communistisch regime kende dat een bondgenoot was van Sovjet-Unie. Als West-Europa niet bereid was geweest om met Cuba te handelen, dan was het met de revolutie slecht afgelopen.
Nadat Cuba de Westerse oliemaatschappijen had geconfisqueerd, werd Cuba afhankelijk van olie uit de Sovjet-Unie. De Sovjet-Unie beschikte over de grootste tankervloot van de wereld, maar de schepen waren te klein voor transatlantische transport. Om olie naar Cuba te transporteren werd gebruik gemaakt van Westerse bedrijven die hun tankers hiervoor beschikbaar stelden.
Doordat de handel tussen de VS en Cuba beëindigd was, waren er geen onderdelen meer beschikbaar voor de Amerikaanse machines, auto"s en bussen. Hierdoor kwam het openbaar vervoer in Cuba plat te liggen. In 1964 leverde Britisch Leyland Motor Company 400 bussen aan Cuba, tot grote ergernis van de VS. De Britten wilden een normale handel met Cuba, net als de rest van Europa. Dit liet al zien dat de economische blokkade niet waterdicht was.

Er was duidelijk een verschuiving van handel met de kapitalistische landen naar socialistische landen. Dit was te danken aan toetreding van Cuba in de COMECON in 1972 en de verscherping van de sancties onder president Reagan. Desalniettemin moeten de economische relaties met West-Europa niet onderschat worden. De economische relaties met West-Europa werden voor 1959 gedomineerd door de economische positie van de VS in de Cubaanse economie. Door het succes van de revolutie werd de handel met West-Europa juist geactiveerd, omdat Cuba op zoek ging naar nieuwe handelsrelaties. De handelsrelaties begonnen gestaag en bereikten hun hoogtepunt in 1975.
Dit was te verklaren door de toegenomen economische wedijver tussen West-Europa en de VS. De commerciële expansie tussen Cuba en Europa in de jaren "70 was te verklaren uit de economische resultaten die Cuba boekte in de jaren "60, en de snelle uitbreiding van de Cubaanse economie. Niet alleen nam de handel toe, ook verstrekte Europa leningen aan Cuba en behandelden zij de sancties alsof ze niet bestonden. Na 1980 geraakte Cuba in een economische crisis, omdat de prijs van suiker en nikkel sterk daalde en omdat de sancties werden verscherpt. Los van de kleine irritaties die ontstonden doordat enkele West-Europese bedrijven, die Amerikaanse producten met Cuba verhandelden, kon de VS weinig doen om West-Europa te verhinderen om haar relaties met Cuba uit te breiden. Tijdens president Carter bleef het embargo tegen Cuba in stand en werd het verscherpt door Cuba"s militaire interventies in Afrika.
{mospagebreak}
Hoofdstuk 2 Aanscherping van de sancties tegen Cuba, 1992-1996
Gedurende de revolutie genoot Cuba aanzienlijke subsidies van Rusland. In december 1991 besloot Rusland tot een beëindiging van de economische subsidies aan Cuba. Vanwege de crisis die er in Rusland heerste, na de val van het communisme, had het land deze subsidies zelf nodig om de economie te stimuleren. Bovendien was Rusland veel bezorgder over de relaties met Washington dan die met Havana. De historische claim die Cuba had op de vriendschap van de USSR werd irrelevant toen de Unie ophield te bestaan.

Omdat het Sovjetblok goed was voor 85 procent van Cuba"s handel, waren de economische gevolgen onmiddellijk voelbaar. Alleen al de economische subsidies die het eiland genoot van Rusland bedroegen ongeveer zes miljard dollar per jaar. Door het verlies van deze vrijwel constante inkomsten, raakte de Cubaanse economie in een depressie. Hiermee geconfronteerd kondigde de regering van Cuba de "Speciale periode in Vredestijd" af. Dit was een bezuinigingsprogramma waar het land erg onder leed. De crisis die het land teisterde zorgde voor ernstige tekorten. De grootste tekorten deden zich voor in de brandstofvoorziening. Omdat de olie- leveranties uit Oost-Europa ophielden, vielen vele fabrieken en kantoren stil. De olie- leveranties dekten 90 procent van Cuba`s behoefte. Het gevolg was dat het eiland een economisch dieptepunt bereikte.

De VS, die hoopten het Cubaanse regime het laatste zetje over de rand van de afgrond te geven, scherpten de handelssancties in 1992 nog verder aan. De Cuban Democracy Act, voorgesteld door congreslid Robert Torricelli, introduceerde een hele reeks nieuwe restrictieve maatregelen, inclusief de uitbreiding van het embargo tot buitenlandse dochterbedrijven van Amerikaanse ondernemingen. Op 23 oktober 1992 ondertekende president Bush de Cuban Democracy Act (CDA).

De CDA gaf de president de mogelijkheid om de economische maatregelen tegen Cuba enorm uit te breiden. Ten eerste verbood de wet buitenlandse bedrijven, die gerund werden door Amerikaanse burgers, om in contact te raken of transacties af te sluiten met Cuba of Cubaanse burgers. Het verboden voor buitenlandse schepen in Amerikaanse havens te laden of te lossen binnen 180 dagen nadat zij een Cubaanse haven hadden bezocht. Ook zouden alle havens van de VS worden gesloten voor schepen die goederen of passagiers naar Cuba transporteerden, die van belang konden zijn voor Cuba of Cubaanse burgers. Verder gaf de wet de president de mogelijkheid om strikte limieten te stellen aan Cubanen en Amerikanen over de financiering van hun reis naar en van Cuba en de uitgave van dollars in Cuba. Door de wet kreeg het ministerie van financiën voor de eerste keer de autoriteit om een hoge boete op te leggen aan burgers die de sancties schonden. Ten slotte verkreeg de president het recht landen die Cuba hulp aanboden te weigeren voor hulp via de Foreign Assistance Act, of wapens te leveren via de Arms Export Control Act.

De jaren 1992-1994 waren de meest kritieke van de Cubaanse revolutie. Dit kwam niet door de nieuwe Amerikaanse wetgeving. Het kwam omdat deze periode gekenmerkt werd door een verslechtering van de economische situatie op het eiland.(Zie tabel 3) De import en export cijfers daalden drastisch. Ontevredenheid onder de Cubanen nam toe en hierop reageerde de Cubaanse regering met de invoering van een aantal politieke en economische hervormingen. Het Castro-regime nam maatregelen om de economie te liberaliseren. Het kostte de regering bijna twee jaar voor de eerste liberaliseringen werden doorgevoerd. Cubanen mochten toen wel buitenlandse valuta bezitten en eigen bedrijven opzetten. Ook door het hoge tempo van vluchtelingen die Cuba verlieten ging de Cubaanse regering over op een verhoging van het tempo van de economische hervormingen. Markten voor particuliere boeren gingen hierna weer open. Cuba probeerde met alle middelen weer economische groei te bereiken. Het open stellen van Cuba voor buitenlandse investeringen was de belangrijkste vernieuwing. Veranderingen in de grondwet hadden het mogelijk gemaakt voor buitenlandse bedrijven om te investeren in nagenoeg alle sectoren van de economie, behalve de nationale veiligheid, defensie, het onderwijs en de gezondheidszorg. Aanvankelijk mochten buitenlandse bedrijven nooit een belang hebben dat groter was dan 50 procent, maar sinds 1995 mogen zij bedrijven in volledig eigendom hebben. Met zulke bedrijven bemoeit de Cubaanse overheid zich in principe niet meer. Zij mogen hun producten vrij uitvoeren en hun winsten repatriëren. De meeste buitenlandse investeringen zijn tot nu toe gedaan in het toerisme, de mijnbouw en de oliewinning. Door deze hervormingen begon de Cubaanse economie na 1994 weer tekenen van herstel te tonen. Dit als gevolg van de bedrijven die op deze hervormingen reageerden, door in Cuba geïnvesteerd te hebben.

Wet no. 77 van 5 september 1994 regelt buitenlandse investeringen in Cuba. Op grond van art. 3 van deze wet genieten buitenlandse investeerders volledige bescherming en veiligheid. Bezittingen van buitenlandse investeerders mogen niet onteigend worden, tenzij de regering dat om redenen van het algemeen belang absoluut noodzakelijk acht. Een besluit tot onteigening moet dan wel in overeenstemming zijn met de grondwet en internationale overeenkomsten inzake de wederzijdse bescherming van investeringen. Tussen Nederland en Cuba bestaat een dergelijke overeenkomst niet.

Buitenlandse investeringen kunnen worden verricht in de vorm van joint ventures, internationale economische samenwerkingscontracten of volledige buitenlandse banken en monetaire instellingen. De Cubaanse inkomstenbelasting bedraagt in het algemeen 30 procent van het belastbare inkomen. Het uitvoerend Comité van de Raad van Ministers kan in bepaalde gevallen vrijstelling van inkomstenbelasting verlenen aan bedrijven die hun winsten herinvesteren in Cuba. Teneinde de export en internationale handel te stimuleren kan het Ministerie van Buitenlandse Investeringen en Economische Samenwerking delen van het nationaal grondgebied aanwijzen als belastingvrije zones. Deze zones bieden bedrijven de mogelijkheid om goederen belastingvrij in en uit te voeren.
{mospagebreak}
2.1 De Helms-Burton Act
In februari 1995 werd er een nieuwe wet geïntroduceerd door de republikeinse senator Jesse Helms . Deze wet, ook wel de Cuban liberty and Democratic Solidarity Act genoemd, beoogde de sancties tegen Cuba drastisch te verscherpen. Het wilde dwingen buitenlandse investeerders niet te investeren in Cuba in bezittingen die onteigend zijn van Amerikaanse eigenaren na 1959. Het verbood Cubaanse eigenaren van Amerikaanse onteigende bezittingen om Amerikaanse staatsburgers te worden en het weigerde, medewerkers van buitenlandse bedrijven die in Cuba geïnvesteerd hebben in Amerikaanse onteigende bezittingen, toegang tot de VS. Een bijna identieke wet werd voorgesteld door het congreslid Dan Burton in het Huis van Afgevaardigden. De wet werd verder ontwikkeld in samenwerking met leidende figuren van de Cubaans Amerikaanse gemeenschap in de VS.

De nieuwe wet kreeg de naam van de indieners en de Helms-Burton Act ging op 12 maart 1996 van kracht en kwam na een periode van spanningen tussen Cuba en de VS. Op 24 februari 1996 schoten Cubaanse gevechtsvliegtuigen twee burgervliegtuigen neer. Deze vliegtuigen werden bemand door leden van een Cubaanse groepering uit Miami, die zichzelf Brothers to the Rescue noemden. Bij dat ongeluk kwamen drie Amerikaanse burgers en een Cubaanse balling om het leven. De neergeschoten vliegtuigen bevonden zich, volgens de VS in het internationale luchtruim.

Wat de spanningen verder deed oplopen waren de constitutionele veranderingen die de Cubaanse regering doorvoerde. Om meer buitenlands kapitaal te verkrijgen moest het land aantrekkelijker worden voor buitenlandse investeerders. Door de steeds groter wordende contacten tussen Cuba en het Westen, kwam de VS ertoe om de sancties tegen Cuba te verscherpen met de creatie van de Helms-Burton Act. Een derde reden waarom deze wet werd aangenomen, had te maken met de Amerikaanse verkiezingen. President Clinton, die toen in een verkiezingsrace was, was eerst tegen de wet, maar om stemmen in Florida te winnen ondertekende hij de wet toch. In Florida wonen de meeste Cubaans-Amerikanen en met de ondertekening van de wet dacht de regering hun stemmen te winnen. Dit is een visie die door bijna auteurs word aangenomen. Het Amerikaanse dagblad The New York Times zag het neerschieten van de twee Amerikaanse burgervliegtuigen als een reden die tot het goedkeuren van de wetgeving leidde, maar hechte als voornaamste reden het buitenland te ontmoedigen te investeren in Cuba.

De Helms-Burton Act is een complexe wet die een verscheidenheid heeft aan voorzieningen. De wet omvat alle maatregelen en sancties die voor 1 maart 1996 zijn ontwikkeld en codificeert ze. Het belangrijkste onderdeel ervan is, dat alle Amerikanen, wier bezittingen door de Cubaanse regering genationaliseerd waren, het recht krijgen om de Cubaanse regering of buitenlandse investeerders, die gebruik maken of profiteren van dat genationaliseerde bezit, in Amerikaanse rechtbanken te dagvaarden. De president van de VS mag de voorziening om te dagvaarden opschorten als hij vindt dat het in conflict zou komen met het nationaal belang van de VS. Hij mag de voorziening ook afwijzen als duidelijk wordt, dat de democratie in Cuba bespoedigd zou worden. Het doel van de wet was om het buitenland te ontmoedigen te investeren in Cuba. Verder moest de wet Cuba weerhouden van het ontvangen van kapitaal. Volgens de Amerikaanse regering was de wet een goede stap om de democratie in Cuba te bespoedigen en het bezit van de Amerikaanse burgers te beschermen.

De Helms-Burton Act zorgde voor een hoog oplopend conflict met de EU over het extra-territoriale karakter van de wet. Dit leidde tot een veroordeling van de wet door alle EU lidstaten. De EU lidstaten zouden slachtoffer van de wet kunnen worden als zij handel met Cuba dreven, of Cuba van leningen voorzagen. Volgens de EU was deze wet in strijd met bepalingen van vrijhandel van de wereldhandelsorganisatie (WTO). De NY Times meldde in haar commentaar dat het buitenland enorm fel reageerde op de wetgeving dat de EU de WTO ter hand had genomen om de nieuwe Amerikaanse sanctie af te keuren.

Zoals eerder vermeld maakte de Cubaanse economie begin 1990 een vrije val. Het grote dieptepunt bereikte het in 1993. In de voorgaande vier jaar daalde de economie met 34.8 procent. De export daalde met 70 procent en de import met 75 procent. In 1994 was er een lichte stijging in de economie merkbaar van 0,7 procent. Ondanks de wet, breidde dit cijfer zich in 1996 uit tot 7,8 procent en de export steeg met 33 procent. De buitenlandse investeringen waren verantwoordelijk voor de stijging en het herstel van de Cubaanse economie. De aangekondigde investeringen van alleen Europa bedroegen al ongeveer vijf miljard dollar in de periode 1995-1997.

De Helms-Burton wetgeving beoogde onder meer de economische isolering van Cuba. De wetgeving was volgens de Amerikaanse regering een goed statuut dat de democratie in Cuba probeerde te bevorderen en het bezit van Amerikaanse burgers te beschermen, dat ze was ontnomen zonder enige vorm van compensatie. Europeanen probeerden ook de democratie in Cuba te bevorderen, maar hadden daar een andere visie op. Tijdens de Cubaanse revolutie in de periode voor 1990 voerde de EG een beleid, om alle Europese activiteiten met Cuba als doel moest hebben om de democratie aldaar te stimuleren. Cuba moest dat bereiken in zijn eigen tempo en de EG zou moeten samenwerken met het Castro regime. Ook na 1990 bleef Europa van deze gedachte gediend. Het belangrijkste doel was om de bilaterale economische relaties en humanitaire hulp te bevorderen, om de Cubaanse regering over te halen om tot politieke hervormingen over te gaan.

De economische relaties tussen Europa en Cuba kwamen door de wetgeving onder druk te staan. Omdat de Helms-Burton wetgeving in principe buitenlandse investeerders verbood te investeren in Amerikaanse onteigende bezittingen in Cuba op grond van dagvaardingen, voorspelde het State Department dat de wetgeving het beoogde doel, Cuba te sluiten voor buitenlandse kapitaalinjecties, niet zou bereiken. Dit was ook het pressiemiddel van de Amerikaanse regering om Europese bedrijven onder druk te zetten.
{mospagebreak}
2.2 De reactie van de EU
De verscherping van de sancties tegen Cuba met extra-territoriale aspecten leidde tot een felle verwerping van de Helms-Burton wetgeving door de EU. “The EU cannot accept that the United States should seek through unilateral legislation to determine and restrict the EU"s economic and commercial relations……This extraterritorial extension of U.S. jurisdiction has no basis in international law", aldus de Euro commisaris Leon Brittan. De EU was tegen de juridische maatregelen van de VS wetten te ontwerpen die een verscherping van het multilaterale handelsembargo tegen Cuba nastreven door extra-territoriale wetgeving. Deze wetten ondermijnden het principe van het internationale recht en van soevereiniteit van onafhankelijke staten. De EU was ervan overtuigd dat het Amerikaanse embargo tegen Cuba ten eerste een kwestie was die onderling moest worden opgelost. En ten tweede geloofde de EU dat handel met en investeringen in Cuba, onder druk van het verbeteren van de mensenrechten aldaar, beter was dan de "Big Stick Policy" van de VS. Vervolgens waarschuwde de NY Times ervoor dat de boosaardige effecten van de wetgeving als een boemerang werkte op de Amerikaanse vrienden. De vriendelijke naties overwogen allen de VS met gelijke munt te straffen als de wet ongewijzigd aangenomen werd.

De EU was zich ervan bewust dat de Helms-Burton wetgeving de Europese economische belangen zou raken. De Europese bedrijven die het bedrag van vijf miljard dollar in Cuba hadden geïnvesteerd liepen nu de kans om voor Amerikaanse rechters te verschijnen. Op 18 juli 1996 werd een duidelijk signaal aan de Amerikanen gegeven. Enerzijds werd de bezorgdheid bevestigd over het uitblijven van de democratische transitie in Cuba, anderzijds werd verontrusting uitgesproken over de extraterritoriale effecten van de Helms-Burton wetgeving. In de verklaring van de Algemene Raad van de EU, bestaande uit de ministers van Buitenlandse Zaken, werd president Clinton gevraagd de wet op te schorten. De Raad ontwierp tevens een aantal maatregelen, die de EU zou kunnen nemen indien de wet ongewijzigd aangenomen zou worden. Deze maatregelen bestonden uit het voorleggen van de wet voor de WTO, het instellen van visa voor vertegenwoordigers van Amerikaanse bedrijven die acties tegen Europese bedrijven onder de wetgeving aanspannen, introductie van wetgeving binnen de Unie om extra-territoriale effecten tegen te gaan en het aanleggen van een lijst van Amerikaanse bedrijven die acties onder de wetgeving zouden aanspannen. Deze mogelijke maatregelen tegen de Helms-Burton wetgeving werden het belangrijkste discussiepunt van de Europese Commissie. Er werd besloten de maatregelen samen te vatten onder een Europees anti-boycotregime, alsmede het instellen van een klachtprocedure tegen de VS wegens strijdigheid van WTO regels.
Op 21 oktober 1996 werd het anti-boycotregime bepaald. Het omvatte de volgende elementen: een notificatieplicht voor het bedrijfsleven, een verplichting om niet mee te werken aan de Helms-Burton Act, ontkenning van gerechtelijke uitspraken die een Europees bedrijf zouden veroordelen voor handel met Cuba en terugvordering van de door Amerikaanse autoriteiten geïnde claims. Tegen de achtergrond van de verwikkelingen omtrent de Helms-Burton Act werd er op 19 november een Gemeenschappelijk Standpunt opgesteld door de Algemene Raad. Initiatief nemer voor het standpunt was Spanje. In dit Gemeenschappelijk Standpunt werd een aantal middelen en maatregelen opgesomd die de democratische ontwikkelingen alsook het respect voor de mensenrechten en de fundamentele vrijheden in Cuba zouden bevorderen.

De anti-boycot verordening was in werking getreden op 29 november en het Gemeenschappelijk Standpunt op 22 november 1996. Het doel van de anti-boycot verordening was de gevolgen van de Helms-Burton Act en soortgelijke wetgeving voor de EU en haar ingezeten zoveel mogelijk ongedaan te maken. Teneinde haar doel te kunnen realiseren, voorzag de anti-boycot verordening in een verplichting voor onderdanen van lidstaten van de EU om rechtstreeks of via de bevoegde nationale instanties informatie over te leggen aan de Commissie van de EU met betrekking tot de toepassing van de Helms-Burton Act. Ten tweede een verbod voor overheidsorganen in de EU om rechterlijke uitspraken en overheidsbesluiten van buiten de Gemeenschap, gebaseerd op wetgeving waarop de verordening van toepassing was, op enigerlei wijze te erkennen. Ten derde een verbod voor onderdanen van lidstaten van de EU om gevolg te geven aan die wetgeving. Tenslotte voorzag de verordening in het recht om vergoeding te vorderen voor schade die was geleden als gevolg van de toepassing van wetgeving als de Helms-Burton Act. Door de goedkeuring van de Helms-Burton Act liep de VS de kans haar bondgenoten kwijt te raken en er werd zelfs gewaarschuwd voor een handelsoorlog, aldus de NY times.
{mospagebreak}
2.3 Dreigend conflict
Op 21 november 1996 ging het WTO-panel voor de tweede keer de klacht van de EU over de Amerikaanse anti-Cuba wet onderzoeken, de eerste keer hadden de VS dit onderzoek geblokkeerd, dat was slechts een keer mogelijk. Volgens de Amerikaanse ambassadeur bij de WTO had de stap van de EU ernstige en onvoorzienbare gevolgen. Het ging hem niet om een handelsconflict en dus hoorde de wet niet thuis bij de handelsorganisatie. De Amerikaanse regering deed daarom beroep op artikel 21 in het WTO verdrag dat zegt dat landen bepaalde handelsbeperkende maatregelen mogen nemen uit het oogpunt van nationale veiligheid.

Tot tevredenheid van de EU had president Clinton de omstreden bepaling van de Helms-Burton wet, op 4 januari weer voor een halfjaar opgeschort. Hij deed dit omdat de woede van Canada, Mexico en Europa niet over de VS wilde halen en omdat er volgens hem een internationaal momentum was ontstaan om de democratie op Cuba te bevorderen. Dit zou hij blijven doen, als bleek dat Europa bleef meewerken aan maatregelen om Cuba te democratiseren. De Europese Commissie noemde het besluit van Clinton een stap in de goede richting. De EU hoopte dat vroeg of laat de wet zelfs helemaal ongedaan zou worden gemaakt, aldus de Volkskrant en het NRC.

De Amerikaanse regering betwistte het recht van de WTO om te oordelen over de omstreden Helms-Burton wet. Volgens de VS was de WTO niet bevoegd om zich in deze buitenlandse politieke zaak te mengen. De VS verklaarde iedere medewerking te weigeren en dat als de VS en de EU het geschil niet onderling regelden, Washington officieel zou laten weten de WTO in deze zaak niet te erkennen. De VS zag de kwestie als een van nationale veiligheid. Dit hield in dat de VS een uitspraak van het WTO-panel naast zich neer zou leggen. Het conflict tussen de VS en de EU kon de geloofwaardigheid van de WTO ondermijnen. De VS vond de anti-Cuba wet legaal, omdat landen op grond van artikel 21 van het Algemene Verdrag over Tarieven en Handel de vrije handel kunnen beperken als hun nationale veiligheid in het geding was. "US position is that WTO has no competence to proceed in an issue of American national security". Dit was een uitnodiging aan ieder land om schadelijke handelswetten met een beroep op de nationale veiligheid ter zijde te leggen, meldde beide kranten. De EU vond dat Cuba geen bedreiging vormde voor de nationale veiligheid van de VS.

Als reactie op het Amerikaanse opschorten van de schadelijk effecten van de Helms-Burton wet voor een halfjaar had de EU de klacht, die ze bij de WTO hadden ingediend, ook voor een halfjaar opgeschort. Op 12 april 1997 bleek een principieel conflict tussen de Unie en de VS bezworen. In het akkoord dat toen werd gesloten zou de EU haar klacht bij de WTO intrekken en als tegenprestatie zouden de VS de Europese belangen beschermen. Verder zouden zowel de VS als de EU samenwerken om onteigeningen in de wereld tegen te gaan, aldus het NY times. Sir Leon Brittan benadrukte dat de EU zich zou blijven verzetten tegen Amerikaanse wetten die buiten het Amerikaanse territorium buitenlandse bedrijven raken. Hij vond dat de WTO nog steeds het geschikte forum was tegen zulke wetten. Brittan was uiterst tevreden over de uitkomst van de onderhandelingen.
Op 15 oktober 1997 liep het Europese ultimatum bij de WTO af. Voor die datum dienden de Amerikanen de schadelijke bestandsdelen van de Helms-Burton handelswet buitenwerking te stellen, anders zou de EU zijn lopende zaak bij de rechter van het WTO voortzetten. De VS hadden al laten weten dat zij geen gehoor aan het WTO zou geven. Pas op 18 mei 1998 werd een principe akkoord bereikt over de omstreden Amerikaanse wetgeving tegen Cuba. Het conflict had ruim twee jaar lang de relaties verstoord. Tijdens de EU-VS top verklaarde President Clinton de sanctiemaatregelen tegen bedrijven die investeren in onteigende bezittingen op Cuba niet te willen toepassen op bedrijven uit de EU. Hij moest daarvoor nog wel toestemming krijgen van het Amerikaanse Congres. De Europeanen hadden in ruil toegezegd te streven naar internationale regels om investeerders te beschermen tegen onteigeningen, meldde het NRC. Volgens de Volkskrant had de EU in ruil toegezegd samen te werken met de Amerikanen Iran te belemmeren massa vernietigingswapens te ontwikkelen en dat de EU geen zaken moesten doen met Cubaanse ondernemingen die door het bewind van Fidel Castro zijn onteigend. Ook de NY times voorzag haar commentaar van de bovenstaande punten. De meldde verder dat de onderhandelingen eindelijk het gif uit de relaties van de VS en de Eu hadden gehaald en dat Europa na twee jaar weer gewonnen kon worden voor andere belangrijkere internationale gebeurtenissen.
Volgens ambtenaren van de Europese Commissie en enkele Europese diplomaten waren er aan beide kanten wat dingen veranderd, de relaties tussen de EU en de VS waren wat volwassener en gelijkwaardiger geworden. De EU was er dit keer wel in geslaagd de eenheid te bewaren tijdens de onderhandelingen met de Amerikanen. Door het uniforme optreden van de EU tegen sancties met extraterritoriale effecten hadden zij de VS gedwongen zulke wetgeving in te trekken.
{mospagebreak}
Hoofdstuk 3 Nederland en de Helms-Burton Act
Begin jaren "90 waren niet veel Nederlandse bedrijven bereid het risico te nemen om handel met Cuba te drijven. Dit was mede te wijten aan de reputatie die het Castro-regime had opgebouwd ten aanzien van buitenlandse bedrijven na de revolutie van 1959. Door de vele nationalisaties van buitenlandse bedrijven destijds, was er niet veel vertrouwen in het regime van Cuba. Een ander probleem vormde het Amerikaanse handelsembargo tegen Cuba. Buitenlandse bedrijven werden in hun handelen beperkt door de restricties die de Amerikaanse regering ten aanzien van Cuba nam. De ontwikkeling van de Helms-Burton Act was een nog grotere rem op het economisch handelen van buitenlandse bedrijven met Cuba. Toch zijn er enkele grote Nederlandse bedrijven die zich gerealiseerd hebben dat Cuba een opkomende markt is. De invloed van de Nederlandse handel in Cuba was echter vrij beperkt.

3.1 De economische belangen van Nederland in Cuba
Enkele Nederlandse bedrijven hebben van deze economische hervormingen gebruik gemaakt door in Cuba te investeren. De meeste van deze bedrijven hadden de Helms-Burton wetgeving grondig bestudeerd. Zij beschouwden de wet als een afschrikmiddel en vonden dat de wet niet op hen van toepassing was zodat ze besloten de wet te negeren. Voorbeelden zijn Unilever, Heineken, Martinair, Golden Tulip en Gist-Brocades. Het laatste bedrijf bestaat uit een 50 procent joint venture met een Cubaans bedrijf dat na de revolutie van 1959 was opgezet. De rest van de bedrijven werden ook niet door de wet geraakt om dezelfde redenen of omdat zij geen gebruik maakten van Amerikaanse onteigende bezittingen. Om de handelsrelaties met Cuba te verbeteren, werd in 1994 een Nederlandse handelsmissie naar Cuba gestuurd. De delegatie bestond uit bekende Nederlandse bedrijven en banken, zoals Chemtech BV, Demas Consultants, Fides BV, Verzekeringsmaatschappij van de ING groep, Mees Pierson NV en Struik.

Er was echter een Nederlands bedrijf dat zich terug trok uit Cuba vanwege de schadelijke effecten van de Helms-Burton Act; de ING groep. Zoals in het eerste hoofdstuk reeds vermeld bezat de VS ongeveer 40 procent van de Cubaanse suikerproductie. In 1995 kende Cuba de laagste suikeropbrengst in 50 jaar, het bedroeg maar 3.3 miljard dollar. Omdat suiker het voornaamste exportproduct was, ging het land op zoek naar buitenlandse investeringen om de productie te verhogen. De ING groep was geïnteresseerd en maakte plannen om de opbrengsten uit de suikerproductie binnen vijf jaar tot acht miljard dollar op te schroeven. De bank trok zich echter terug uit Cuba omdat het gebruik maakte van Amerikaanse onteigende bezittingen en omdat de bank op een Amerikaanse lijst van bedrijven was geplaatst als een bedrijf dat onder de Helms-Burton Act schuldig was. Aangezien de belangen van de ING in de VS groter zijn dan die in Cuba, koos de bank het zekere voor het onzekere. Een woordvoerder van de ING bevestigde dat de beslissing was ingegeven door de Helms-Burton Act: “ Wij moeten binnen wettelijke grenzen opereren. Hoezeer we het er ook mee oneens zijn, we kunnen er niet omheen". De EU was de anti-boycotverordening nog aan het ontwikkelen, maar de ING groep trok zich al terug voordat het definitief tot stand kwam.
Samengevat bedraagt het totaal van de Nederlandse investeringen tussen 1990 en 1997 in Cuba 300 miljoen dollar (tabel 4). De waarde van de Cubaanse uitvoer naar Nederland bedroeg in 1997 514 miljoen gulden. De waarde van de Cubaanse invoer uit Nederland bedroeg 98.2 miljoen gulden. Nederland is bovendien in Europa een van de drie landen die de meeste goederen uit Cuba importeren en er zijn ruim 30 Nederlandse bedrijven actief in Cuba.
{mospagebreak}
3.2 Reacties van de Nederlandse regering
Op 21 september 1995 had het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden het wetsontwerp van Congreslid Dan Burton goedgekeurd. Het was toen nog niet duidelijk of de Helms-Burton Act uiteindelijk tot wetgeving zou leiden. De toenmalige minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo, liet de Tweede Kamer in een brief weten dat zowel bilateraal als in EU verband Nederland bezwaar had aangetekend tegen de Helms-Burton Act, in het bijzonder tegen de extraterritoriale werking van de beoogde wetgeving. Op 28 mei 1996 bracht minister Van Mierlo een bezoek aan de VS. Tijdens dit bezoek sprak hij onder meer over de Helms-Burton Act. Hier volgen enkele van zijn bevindingen: “ Daarbij heb ik andermaal uiteengezet sanctiewetgeving die is gericht tegen bepaalde landen, maar zich mede richt tegen onderdanen of instellingen van derde landen, in strijd te achten met het Volkenrecht en – in het geval van handelssancties- meer in het bijzonder met de WTO- regels. Daarbij heb ik gewezen op de schadelijke gevolgen voor de VS zelf: schade aan de relatie met de eigen vrienden. Ik heb daaraan toegevoegd dat in Europees verband wordt bezien welke tegenmaatregelen mogelijk zijn". De tegenmaatregelen die waren getroffen zijn in het tweede hoofdstuk beschreven. Nederland hechtte aan een uniform optreden van de EU veel waarde, daarmee een duidelijk signaal aan de VS gevend. Namelijk dat de EU standvastig was en eensgezind op zou treden tegen sanctie maatregelen. De Nederlandse regering steunde de intentie van het Iers voorzitterschap om veel aandacht aan dit onderwerp te besteden.

De gemeenschappelijke tegenmaatregelen van de EU werden opgesomd in het anti-boycotregime van 28 oktober 1996. Nederland kon grotendeels instemmen met de verordening, maar had twijfels over het Gemeenschappelijke Standpunt aangezien deze onvoldoende gespecificeerd was. Nederland was wel voorstander van de spoedige totstandkoming van het gemeenschappelijke standpunt, echter vond een aanpassing ervan noodzakelijk. Vanuit de Commissies van de Tweede Kamer rezen er verschillende vragen en opmerkingen. De heer Van den Bos (D66) meldde dat binnenlandse politieke gebeurtenissen in de VS mede gevolgen hebben voor de reactie van de VS op politieke ontwikkelingen in het Buitenland. Verschil van opvatting tussen de VS en de EU zal wellicht nooit helemaal weg te denken zijn, maar dat de VS wetgeving ontwierpen die de EU rechtstreeks raakte ging hem te ver. Hij wilde weten welke stappen of activiteiten werden overwogen om de regering van de VS tot andere gedachten te brengen. Tweede Kamerlid Weisglas (VVD) was het eens met de kritiek van de EU en de Nederlandse regering op de Amerikaanse wetgeving met extra-territoriale wetgeving. Hij vroeg zich af wat het voortdurende hameren van de EU op het belang van een kritische dialoog tussen de EU en de VS op zou leveren. Een confrontatie tussen Europa en de VS op dit punt zou tot zeer ongewenst escalaties op het gebied van de handel kunnen leiden. Staatssecretaris Patijn, wees erop dat de Helms-Burton Act misschien verdeeldheid zou oproepen, maar dat Europa en de VS dezelfde doelstellingen nastreven, namelijk herstel van de democratie in Cuba. Er bestond wat hem betrof geen enkel misverstand over de politieke bereidheid tot praktische samenwerking, maar het republikeins gedomineerde Congres in de VS had wetgevende stappen genomen met onaanvaardbare gevolgen voor het functioneren van Europese onderdanen en ondernemingen en die vormden juist een belemmering voor die praktische samenwerking. De staatssecretaris voegde eraan toe dat escalatie van een handelsconflict met de VS moest worden voorkomen.

Tweede Kamerlid Hessing (VVD) vroeg zich af of het WTO-panel de juiste instantie was voor de EU om zich tegen de VS-wetgeving te verweren. Kamerlid Waning (D66) stelde vast dat de VS zich gekeerd hadden tegen de samenstelling van het WTO-panel. De heer Van der Linden (CDA) vreesde dat de discussie over de Helms-Burton Act zou uitmonden in het zoveelste vertoon van machteloosheid van de EU, hetgeen als een boemerang op de EU zou uitwerken. De Minister van Buitenlandse Zaken verklaarde dat met de VS niet van mening werd verschild over wat er bestreden moest worden, namelijk de anti-democratische ontwikkelingen in Cuba, maar dat de problemen zich toespitsten op de middelen die daartoe gehanteerd werden. De actie van de VS pakte niet alleen negatief uit voor Europa, maar druiste ook in tegen de filosofie van de WTO, namelijk het principe van de vrijhandel.

In de Regiobeleidsdocumenten stond beschreven wat het Nederlandse beleid ten aanzien van Cuba moest zijn. Deze Regiobeleidsdocumenten verschijnen jaarlijks en bevatten het te voeren internationale beleid van Nederland ten aanzien van verschillende regio"s. Als Cuba “ open gaat “ zal het land een belangrijke zuigkracht uitoefenen op de Westerse wereld en in vele opzichten het beeld van het Caraibisch gebied beïnvloeden, vooral als gevolg van de zeer lage lonen. In de nieuwe constellatie zou veel afhangen van de rol van de Cubaanse gemeenschap in de VS. Het Nederlandse bedrijfsleven moest anticiperen op nieuwe marktkansen, maar ook op sterk toenemende concurrentie. Het reeds uitbouwen van de contacten met Cuba leek een gepast middel om een voet aan wal te houden. De economische activiteiten van de Nederlandse ambassade in Havana zouden dit moeten versterken. Teneinde adequaat op de veranderingen in te kunnen spelen was het zinvol om er reeds op te anticiperen. In dat verband kon er worden ingegaan op de kansrijke sectoren van Cuba.
{mospagebreak}
Conclusie
De Amerikaanse economische sancties tegen Cuba zijn al meer dan 40 jaar van kracht. De VS ging tot de sanctiemaatregelen over toen in 1960 de Amerikaanse bezittingen op het eiland genationaliseerd werden. De VS poogde met de sancties het communistische regime in Cuba ten val te brengen. Hiertoe hadden de VS onder andere de hulp nodig van de bondgenoten, om de economische blokkade van Cuba compleet te maken. Dit leek veel moeilijker dan gedacht. Cuba, dat door de sancties economisch zwaar werd getroffen, ging op zoek naar nieuwe handelspartners en vond ze in Europa. Zowel in Oost als in West-Europa. Door de toetreding van Cuba in het COMECON in 1972 had het land een vervanging gevonden voor het economische verlies van VS. Ook West-Europa bleek aan de Amerikaanse sancties geen gehoor te geven. De Cubaanse handel met West-Europa nam in de jaren "70 toe. Na 1980 nam deze handel af door de verscherping van de sancties door de regering-Reagan.

Na de val van het communisme in Europa in 1989, raakte de Cubaanse economie in verval, door het wegvallen van de Russische subsidies. De Cubaanse regering probeerde zich in de jaren "90 staande te houden door een serie van economische hervormingen door te voeren om buitenlands kapitaal aan te trekken. Dit lukte door de investeringen van de EU lidstaten in Cuba. De VS die de Cubaanse crisis zagen verergeren probeerde de economie van het land verder te verslechteren door de sancties verder aan te scherpen. Van de twee sancties die de VS in de jaren "90 ontwikkelden, was de Helms-Burton Act de meest omstreden. Deze wet was voorzien van een extra-territoriaal aspect dat buitenlandse bedrijven raakte die in Amerikaanse onteigeningen in Cuba investeerden. De bedrijven konden dan in Amerikaanse rechtbanken gedagvaard worden. De VS hoopte hiermee de stroom van buitenlands kapitaal naar Cuba te verhinderen. De Helms-Burton wet ontving veel kritiek. Met name Europa was fel gekant tegen deze schadelijke effecten van de wet. De EU probeerde haar bedrijven tegen deze wet te beschermen en ontwikkelde ongeveer gelijkwaardige wetten tegen Amerikaanse bedrijven die Europese bedrijven aan zouden klagen. De wetten die Europa ontwikkelde werden opgesomd in een anti-boycot verordening als tegenpool, en er werd een klacht ingediend bij de WTO, tegen de Helms-Burton Act. Onder druk van de EU had de Amerikaanse president de schadelijke effecten van de wet voor een halfjaar opgeschort. Voorts wilde de VS het oordeel van de WTO negeren omdat ze de wetgeving zagen in het licht van de nationale veiligheid. Om een dreigend handelsconflict tussen de EU en de VS te voorkomen, besloot de VS Europese bedrijven niet bloot te stellen aan de sanctiemaatregelen van de Helms-Burton Act. Europa zou op haar beurt de VS helpen in het streven naar internationale regels tegen onteigeningen. De EU zou de klacht die ze had ingediend bij het WTO intrekken en de democratische transitie in Cuba proberen te bevorderen. Ook het Nederlandse bedrijfsleven ondervond veel hinder van de Amerikaanse wetgeving. De Nederlandse ING groep trok zich terug uit Cuba toen bleek dat de bank investeerde in Amerikaanse onteigende bezittingen. De rest van het Nederlandse bedrijven in Cuba ondervonden van de wet geen hinder. Volgens de Nederlandse regering moest het Nederlandse bedrijfsleven anticiperen op de nieuwe marktkansen in Cuba. De Nederlandse pers stond achter de initiatieven van de EU en waren ook voor een uniform optreden ervan. De pers was zeer eensgezind.
Bericht geplaatst in: artikel